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土空間治理及數字社會治理行業發展歷程及競爭格局發展機遇發展趨勢

國土空間分為城鎮空間、農業空間、生態空間，是各類自然資源的空間載體，也是各類經濟、政治、文化等社會活動的載體。城鎮空間、農業空間、生態空間及其所承載的自然資源作為國土空間要素，是國土空間治理的主要對象，數字社會治理需要基于國土空間要素對產業、政務、醫療、教育、環保等各類經濟、政治、文化活動進行精準管理，因此國土空間治理構成數字社會治理的基礎，也是數字社會治理過程中最重要的環節之一。

1、國土空間治理行業發展情況

（1）國土空間治理體系

1）國土空間治理的內涵

國土空間及所依附的自然資源是人類生產之基、生活之本、生態之源，也是行政、市場、社會等一切行為的載體，國土空間治理通過對國土空間要素進行控制和引導的一系列制度安排，使之全方位地體現出國家在優化國土空間開發格局、促進經濟社會可持續發展的戰略意圖和價值取向，是國家治理體系的重要組成部分、經濟高質量發展的重要工具，連同資源治理、環境治理和生態治理，構成生態文明建設的主體內容。

2）國土空間治理的參與方

我國各級自然資源管理部門承擔國土空間治理的主要職責。2018 年國家機構改革后，各級自然資源管理部門成為履行自然資源和國土空間管理的直接部門，通過調查確權、規劃、審批、供應、利用、整治、監測等手段履行自然資源和國土空間管理職能。

各類市場主體、政府機構和社會公眾作為使用國土空間資源的主體也是國土空間治理的重要參與方，其中，企業等市場主體出于經營發展需要而使用國土空間資源，政府機構主要是履行各類公共管理職能而使用國土空間資源。

3）國土空間治理行業

國土空間治理專業化、復雜化催生專業技術服務需求，服務型政府建設使得政府職能和社會服務不斷分化發展，產生了國土空間治理行業。隨著對國土空間治理的智慧化和數字化要求的不斷提高，國土空間治理行業技術服務需求快速增長，并進一步向市場化方向發展。

（2）國土空間治理行業發展歷程

新中國成立以來，不同歷史時期的重要任務不同，導致了土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源分別由不同的行政機構管理。基于不同利益的考慮，自然資源的開發利用和保護并未形成一個統一的整體，在此階段，國土空間治理行業中所對應的測繪地理信息行業、國土資源行業、城鄉規劃設計行業相應的行業管理部門以及管理體制機制也都屬于分頭發展的狀態。

2018 年自然資源部組建之后，履行“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，實現山水林田湖草沙整體保護、系統修復、綜合治理”的職責，由此國土空間治理行業進入到融合發展階段。

1）分頭發展階段（2018 年之前）

A、測繪地理信息行業

測繪，是指對自然地理要素或者地表人工設施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集、表述，以及對獲取的數據、信息進行加工處理、集成、應用的活動。地理信息是反映地理系統及其因素的特征、動態、周期及分布狀況的各種信息，可以在計算機軟硬件支持下，把各種地理信息按照空間分布，以一定的格式輸入、存儲、檢索、更新、顯示、制圖和綜合分析。在 2018年以前，測繪地理信息行業主要由原國家測繪地理信息局監督管理，測繪地理信息行業緊密圍繞經濟社會發展和國家重大戰略、重大規劃、重大改革、重大政策、重大工程、重大項目實施需要，充分發揮支撐、保障和服務作用。1956 年，國家測繪總局設立，測繪工作開始服務于國家的經濟建設和國防建設。在這一時期，推動測繪地理信息事業發展的力量主要來自于政府，市場的力量在測繪地理信息領域遠未被認可，并且該階段是以基礎測繪服務為主，地理信息發展相對滯后。1997 年，基礎測繪正式被列入國民經濟和社會發展年度計劃，確立了基礎測繪重要的業務地位。

進入 2000 年之后，隨著航空航天遙感技術、衛星導航定位技術和信息技術等新技術飛速發展并在測繪地理信息領域獲得深度應用，測繪基準體系、標準體系逐漸成熟，地理信息數據交換傳輸服務網絡等服務體系基本完成構建，貫穿于地理信息數據快速采集、加工、更新、處理與分發服務的全過程的信息化測繪體系逐漸形成。在國土資源信息化的“金土工程”、數字城市的建設與應用項目、自然資源和地理空間基礎信息庫建設以及農業、林業、環保及災難預警信息系統建設等項目推動下，地理信息系統（GIS）軟件應用日趨深入，為政府科學決策提供重要的地理空間信息支撐。在該階段，國內地理信息產業初具規模，并進入快速發展期，測繪地理信息行業市場化進程加快，眾多民營企業進入本行業，企業數量持續增長。

從 2014 年開始，測繪地理信息行業發展進入到多元化服務時期，地理國情監測、應急測繪、航空航天遙感測繪、全球地理信息資源建設等業務快速發展，成為測繪地理信息服務的重要組成部分。隨著測繪地理信息行業的不斷發展，新應用、新服務不斷產生，互聯網搜索和電子商務提供商、通信服務提供商、汽車廠商等紛紛涉足地理信息應用領域，形成了遙感應用、導航定位和位置服務等新的產業增長點。參與主體的多樣化結合商業模式的創新，促使地理信息產業逐步走向應用多元化、深度化的時代，為測繪地理信息企業的發展提供了新的機遇。在技術的發展上，測繪數據獲取方式已由人工采集升級為通過無人機、移動測量車和三維激光掃描儀等進行自動采集，以及通過物聯網、智能終端等互聯網設備進行非專業眾源地理信息數據的自動采集。地理信息數據作為國家重要的基礎性、戰略性資源，在國民經濟中的重要性日益凸顯，地理信息市場化服務的地位作為一專門產業得到進一步鞏固，在自然資源管理、環境保護、城鄉建設、交通運輸、水利、林業、旅游等傳統服務領域廣泛開展，而且在調整經濟結構、轉變發展方式、推進生態文明建設等戰略中的作用也日益凸顯。

B、國土資源行業

國土資源行業主要面向土地利用及其管理、監督提供綜合技術服務，包括土地調查、土地確權、土地規劃、用地審批、土地整治、土地評估、不動產登記、礦產資源管理等相關服務。

新中國成立伊始，土地利用規劃還沒出現，國民經濟和社會發展規劃的前身“五年計劃”和城市規劃先開始了探索，建工部城建局成為較正式意義上的我國最早的國家規劃機構，該時期的土地規劃主要是圍繞城市建設中土地的總體布局開展。隨后，在國民經濟恢復時期、社會主義改造時期、社會主義建設探索時期等幾個重要的歷史階段，土地利用規劃制度開始從前蘇聯引進來，國營農場和人民公社中開始編制一些農業農村土地利用規劃來解決當時土地利用中的迫切問題。十一屆三中全會以后，農業部曾根據形勢發展需要，組織開展縣級土地利用總體規劃編制試點工作，但自上而下、有組織地全面開展土地利用總體規劃工作始于 20 世紀 80 年代中后期。

20 世紀 80 年代，我國進入了改革開放的新紀元，經濟建設得到高速發展。無論是城市擴張，或是農村建房，都需要大量的土地資源。1986 年，國家土地管理局成立，將城鄉建設部門的城市土地規劃職能和農業部門的農村土地規劃職能進行整合統一管理。1986 年 6 月，六屆全國人大常委會第十六次會議通過土地管理法，確立了土地登記制度、土地利用規劃制度、城鄉土地統一管理制度、耕地保護制度和建設用地管理制度等，并在全國范圍逐步組織開展了全國、省、地（市）、縣、鄉（鎮）5 級土地利用總體規劃（1986-2000 年）的編制和實施工作，行業內把這輪規劃稱為第一輪土地利用總體規劃。該輪規劃編制工作主要由高校以及國家土地管理局下屬的規劃院等事業單位負責，尚未推向市場化。

1998 年國土資源部組建，在更高層次上實現了對全國土地、城鄉地政實行統一管理的目標。同年《中華人民共和國土地管理法》全面修訂，確立了以土地利用總體規劃為統領，以耕地保護和節約集約用地為目標、以用途管制為核心的土地管理基本制度。同時，各地組織開展了各級土地利用總體規劃（1997-2010 年）的編制、修訂和實施工作，這可以看作是第二輪規劃。

進入二十一世紀以來，國家進入一個新的歷史發展時期，工業化、城鎮化、現代化進程進一步加快，產業結構調整也不斷加大，對于土地需求十分強烈。與此同時耕地銳減，土地資源浪費，土地利用效率低下，土地生態環境惡化，土地權益公平失衡等問題也日益尖銳，對第三輪土地利用總體規劃提出了新的要求?！秶临Y源部關于做好土地利用總體規劃修編前期工作意見的通知》（國辦發[2005]32 號）標志著第三輪土地利用總體規劃（2006 年2020 年）啟動。在該輪規劃中，隨著土地利用總體規劃成果要求的規范化、專業化以及 GIS、數據庫等新技術的引入，各級國土資源部門在土地規劃管理人員編制有限、規劃行政管理工作日益繁重的情況下已無法投入更多的人力和精力開展規劃編制工作，需要借助社會人力資源和技術力量來完成規劃編制任務，因此，直接提供土地利用總體規劃編制服務的民營規劃機構應運而生，一些原先以土地評估咨詢為主要業務的企業也開始向土地利用規劃編制和咨詢服務進行轉型。

自我國將生態文明建設提升到國家戰略高度以來，一系列重要會議對土地管理制度改革指明了方向，要求以山水林田湖草沙是一個生命共同體為理念，堅決落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，積極開展土地產權制度改革試點。土地整治作為保護資源、保障發展、維護權益的重要抓手，已經上升為國家層面的戰略部署工作，其內涵不斷深化、外延不斷拓展，從以保護耕地為主要目標的單一要素的土地整理演變為以助力鄉村振興、踐行生態文明為目標的多要素的全域綜合整治。伴隨著土地整治目標與內容的不斷豐富，促使更多的市場資本和民營企業進入到全域綜合整治服務領域。

C、城鄉規劃設計行業

城鄉規劃是城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃的統稱，是對一定時期內城鄉的經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理。

新中國成立后，我國引入“原蘇聯模式”拉開了城市規劃的序幕，這一時期城市規劃被看作國民經濟計劃的延續，是實施國民經濟計劃的手段。城市規劃在思想方法上強調對由國民經濟計劃所確定的具體建設任務進行空間設計和安排。在計劃經濟時代，規劃設計院是我國建設規劃部門的傳統下屬機構，但規劃院主要承擔城市規劃編制的技術工作，不負責各項規劃方針政策、法規規章的制定，也不直接參與規劃的行政管理和實施過程。盡管許多規劃院都被確定為事業單位，與行政部門有密切的業務聯系，甚至人員都可以相互交流，但在單位人事和財務管理上，其始終保持著較大的獨立性。這成為規劃設計行業以后逐步走向企業化、市場化的前提條件。

1979 年改革開放之后，我國開始步入了城市化發展的“快車道”。1984 年由我國正式頒布新中國成立后的第一個《城市規劃條例》，標志著我國的城市規劃開始向法制化方向邁進，城市規劃的地位和作用被提高至新的高度。1988年在“大部制”改革背景下，撤銷“城鄉建設環境保護部”，設立“建設部”。一年后的 1989 年建設部推出《城市規劃法》，用于明確城市規劃的地位，提升城市規劃的權力。在規劃領域，重城不重鄉的傳統長期以來一貫存在，直到 2008 年《城鄉規劃法》的實施，標志著我國正在打破建立在城鄉二元結構上的規劃管理制度，進入城鄉統籌規劃時代，城鎮化的政策上升為國家戰略。

在城市規劃設計行業市場化方面，以 1987 年國家計委頒布《城市規劃設計收費標準》（試行）為標志，規劃編制工作進入收費咨詢階段，各地規劃院紛紛恢復或新設，并于 20 世紀 80 年代中期開始，逐步推行事業單位企業化管理，規劃局與規劃院過去平行的工作關系，轉變為甲、乙方的合同委托關系。后續隨著市場經濟體制改革的進一步深入，規劃設計也從原先的完全指定當地下屬單位完成，漸漸轉為向市場公開招標，并且按照最新法規進行招投標公示、接受民營規劃設計企業參與。隨著擁有地理學、經濟學、交通學、生態學、管理學等更多學科背景的技術人員的加入，城鄉規劃對城鄉問題的研究越來越廣泛和深入。

自 2013 年《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立空間規劃體系”以來，我國先后在城鎮化工作會議、《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》《生態文明體制改革總體方案》提出要推進規劃體制改革，國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃與土地利用規劃各規劃之間開始進入到統籌發展階段。2014 年，國家發改委、原國土資源部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，推進“多規合一”，構建空間規劃體系，推進國家治理能力和治理體系現代化，助力生態文明建設和新型城鎮化。“多規合一”由于需要對多類規劃在規劃目標、規劃區范圍、規劃期限、基礎數據和標準的相互“融合”，對于規劃行業提出了更高的要求與標準，需要行業內企業具備更高的綜合性、全局性和統籌性，因此資質齊全、綜合類的規劃設計企業迎來長足發展的契機。

近年來，隨著地理信息系統（GIS）技術、復雜計量模型、多智能體模型、大數據技術等新技術在城鄉規劃編制中的應用，城鄉規劃設計方案的制定和評估等工作日趨信息化、系統化。以信息技術手段推動“多規合一”改革持續深化，建設“多規合一”信息化平臺，協調規劃矛盾、共享規劃數據及成果、輔助規劃決策、提高審批效率，為在同一空間基準上統籌經規、土規、城規，以及環保、林業、水利和海洋等各部門的規劃提供技術支撐，對城鄉規劃設計行業的信息技術實力提出了更高的要求。

2）融合發展階段（2018 年之后至今）

長期以來由于歷史原因，各類自然資源分別由不同的行政機構管理，對自然資源調查、規劃、利用、保護的行業管理部門以及管理體制機制也呈分頭發展狀態，出現了各自為政、職責不清等問題，難以滿足新時代國土空間治理的理念和要求。2015 年，國務院發布《生態文明體制改革總體方案》，提出要構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃制度。2018 年，國家組建自然資源部，賦予其統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，標志著國土空間治理從“九龍治水”的分散管理走向全域全要素的國土空間治理，并明確自然資源主管部門作為國土空間治理和自然資源統一管理的主要職能部門。自然資源部的組建標志著國土空間治理行業進入融合發展階段。

A、多部門職能融合，開啟“兩統一”時代

2018 年國務院機構改革方案中，將國土資源部的主要職責，國家發改委的組織編制主體功能區規劃職責，住建部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門，自然資源部對外保留國家海洋局牌子，不再保留國土資源部、海洋局、國家測繪地理信息局。至此，測繪地理信息、城市規劃設計、國土資源等行業的相應職能管理部門完成了機構融合，由新成立的自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責（即“兩統一”）。

B、市場主體融合，國土空間治理行業向鏈條化綜合服務演變

我國建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。在國家層面“多規合一”、“國土空間規劃”政策的推動下，規劃編制的理念、方法、規劃編制體系都有著深刻而且廣泛的變革，對規劃設計企業的行業資質、技術水平及經驗積累都提出了更高的要求。部分業態較為單一、技術手段較為落后、人員儲備較為薄弱的行業企業將被逐漸淘汰，而業務資質齊全、實踐經驗豐富及具備規模優勢的行業領先企業將有望取得更大的發展。

要建立完善的國土空間治理體系，統一調查是前提，“多規合一”是基礎，用途管制是規則，審批監管是手段，法律法規是保障，五者相輔相成，缺一不可，這就勢必要求自然資源管理行業的市場主體要具備全鏈條的服務能力。測繪地理信息、城鄉規劃設計、國土資源等相關產業在技術體系、人才隊伍、學科建設、組織體系、市場化服務需求等方面逐步走向融合。在此階段，國土空間治理相關企業從原來的測繪、城鄉規劃、土地規劃及咨詢、自然資源利用與評價、信息系統開發等單一領域逐步向綜合方向發展，跨界申請資質和承擔綜合業務的現象不斷增多，行業市場規模不斷擴大，專業化發展進一步推進市場化改革，越來越多優質的民營企業成為推動市場發展的中堅力量，極大的激發了國土空間治理行業的市場活力。

C、技術創新融合發展，推動國土空間治理現代化

信息技術飛速發展，互聯網、大數據及人工智能等技術已經開始深入改變社會生活的各個方面。為響應國家治理現代化要求，自然資源管理部門高度重視國土空間治理數字化和信息化建設工作，于 2019 年出臺了《自然資源部信息化建設總體方案》，提出充分運用移動互聯網、云計算、大數據、物聯網、三維仿真、人工智能等新一代信息技術，建成以第三次全國國土調查和年度變更調查為基礎，以自然資源“一張網”、“一張圖”、“一個平臺”為支撐，面向自然資源部調查評價、監管決策和政務服務的信息化體系，全面增強自然資源三維動態監測與態勢感知能力、綜合監管與科學決策能力、政務“一網通辦”與開放共享能力，提升地上、地下自然資源管理的一體化、精細化和智能化水平。具體如下：

“一張網”：搭建縱橫互聯且具有安全防護能力的自然資源“一張網”，實現基礎設施資源的集約共享、節約利用；“一張圖”：通過升級自然資源調查監測技術體系，建立國土空間綜合觀測網絡，實現國土空間系統全要素立體感知，持續獲取國土空間科學大數據，全面摸清自然資源本底和利用現狀，實現地上地下、陸海相連、集成融合、可持續更新的自然資源三維立體“一張圖”大數據體系；“一個平臺”：以自然資源“一張圖”大數據體系為支撐，建設統一的國土空間基礎信息資源管理與自然資源業務信息化管理服務體系，建成部門聯動、開放共享、安全高效的分布式國土空間基礎信息平臺；“三大應用體系”：基于國土空間基礎信息平臺，構建自然資源調查監測評價、“互聯網+”自然資源政務服務和自然資源監管決策三大應用體系。

2、數字社會治理行業發展情況

（1）數字社會治理體系

1）數字社會治理的內涵

社會治理是指政府、社會組織、企事業單位以及個人等多元主體通過監管、合作、協商等方式，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行引導和規范，最終實現公共利益最大化的過程。數字社會治理是指以數字化整體驅動社會治理方式變革，通過精細感知、精確分析、科學決策提升社會治理智慧化水平。我國提出社會治理是國家治理的重要方面，提升社會治理現代化水平，構建數字社會治理體系，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分?！段覈鴩窠洕蜕鐣l展十四五規劃和 2035年遠景目標綱要》提出，“迎接數字時代，激活數據要素潛能，推進網絡強國建設，加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”，社會治理進入數字化發展階段?！丁笆奈濉眹倚畔⒒巹潯诽岢觥皹嬛步ü仓喂蚕淼臄底稚鐣卫眢w系”，“到 2025 年，基本形成黨建引領、服務導向、資源整合、信息支撐、法治保障的數字社會治理格局。新型智慧城市分級分類有序推進，數字鄉村建設穩步開展，城鄉信息化協調發展水平顯著提升”。數字社會治理體系的構建提升了我國社會治理水平，有助于推進政府決策科學化、社會治理精細化，得到了國家政策的大力支持。

智慧城市和數字鄉村建設作為數字社會治理的重要方式和數字中國建設的重要內容，是推動社會治理的智能化、法治化、專業化的重要抓手。自改革開放以來，中國城鎮化水平迅速提高，城鎮人口快速增長，快速的城鎮化、人口的聚集伴隨著經濟的繁榮，但也加大了城市管理的難度。為應對人口、資源、環境等對城市發展的挑戰，順應城市精細化、智能化管理的要求，2008 年以來，我國將智慧城市作為城市管理的首選手段，通過通信網絡和信息技術的應用，將城市交通、醫療、教育、環保、市政管理等關鍵領域數字化和智能化，實現管理和資源利用效率提升，逐步緩解“城市病”問題，提升城市競爭力。國家發改委、工信部、科技部等八部委于 2014 年印發《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，明確指出智慧城市是運用物聯網、云計算、大數據、空間地理信息集成等新一代信息技術，促進城市規劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式。為彌合城鄉“數字鴻溝”，貫徹鄉村振興戰略，數字鄉村理念應運而生。數字鄉村是伴隨網絡化、信息化和數字化在農業農村經濟社會發展中的應用，以及農民現代信息技能的提高而內生的農業農村現代化發展和轉型進程。數字鄉村建設是實現鄉村治理體系和治理能力現代化、實現生態宜居的美麗鄉村的重要手段。智慧城市歷來是數字社會治理的重點領域，數字鄉村的發展歷程還相對較短，以智慧城市的建設經驗和技術為基礎，數字鄉村建設也進入了快速發展期。

2）數字社會治理參與方

我國各級政府相關的職能部門承擔社會治理的具體管理及實施職責，包括發展及改革委員會、住房及城鄉建設部門、公安部門、交通管理部門、教育部門、自然資源管理部門、農業農村管理部門等，涉及的部門范圍較廣，因此，需成立牽頭機構協調推動實施。以智慧城市建設為例，早期探索階段，智慧城市建設主要由住房及城鄉建設部負責牽頭推動，由于智慧城市建設涉及多部門協調，后續隨著智慧城市建設推進的不斷深入，新型智慧城市建設部際協調工作組成立并承擔起智慧城市的統籌牽頭工作。各類社會組織、公眾作為社會治理中的被管理方及監督方，也是數字社會治理的重要參與主體。

3）數字社會治理行業

數字社會治理是一項非常龐大的系統工程，并與物聯網、人工智能、大數據等新一代信息技術緊密結合，綜合性要求較高，因此數字社會治理行業市場化程度較高，一般由各專業領域市場主體共同參與。智慧城市建設通常劃分為四個層級：感知層、傳輸層、平臺層和應用層，分別承擔數據采集、信息互聯、信息處理交換以及深化應用的職責，涉及環節包括軟硬件開發制造、通訊網絡接入、系統集成、管理運維等。數字社會治理行業主要由硬件設備制造商、軟件平臺開發商、數據內容連接和計算處理服務商、系統集成商、運營服務商等構成。

（2）數字社會治理行業發展歷程

智慧城市和數字鄉村是數字社會治理的重要方式，由于數字鄉村建設歷程還相對較短，智慧城市的發展歷程能夠代表性的體現出數字社會治理行業的發展過程。我國智慧城市發展經歷了 3 個階段，內涵也不斷發生變化，經過三階段的發展，智慧城市的概念轉變成為新型智慧城市。這三個階段包括萌芽階段（2010 年之前）、探索試點階段（2010-2015 年）、體系創新階段（2016 年-至今）。

1）萌芽階段（2010 年以前）

在智慧城市的概念提出之前，我國強調“數字城市”的概念，利用信息化技術如遙感 RS、地理信息系統 GIS、全球定位系統 GPS、傳感器等，對城市重點要素進行自動采集和動態監測管理，在此基礎上將包括自然資源、社會資源、基礎設施、人文、經濟等有關的城市信息，以數字形式獲取并加載上去，從而為政府和社會各方面提供廣泛的服務。

在此階段，一批地理信息機構和企業成長起來，研發出了一批 GIS 相關的軟件產品，而且在很多地方政府都得到應用，形成了較為豐富的地理信息數據庫。同時，政務方面的數字化也取得明顯成效。在整個“十五”、“十一五”期間，電子政務一直是我國數字城市建設投入的重點，其中最有代表性的就是從 2002 年開始，各垂直部委和地方政府圍繞電子政務需要，推動的“十二金”工程，該工程最后建立起了相當數量的應用系統，這些成果都為后續國內智慧城市的發展和試點奠定了一定基礎。

但是，數字城市相對于智慧城市而言，還存在較大的差距，只能算作是智慧城市的萌芽階段。首先，數字城市更強調的是數據的采集和傳輸，主要依靠的是傳感、通信網絡等底層技術，而智慧城市除了數據的采集和傳輸，更強調的是數據分析和智能決策輔助；其次，數字城市主要是依托的是互聯網技術進行業務協同，而智慧城市則是利用包括傳統互聯網、移動互聯、物聯網等泛在技術實現更為廣泛的業務協同；再次，數字城市強調的是數據本身的生產、積累和應用，而智慧城市考慮的是如何將這些數據資產變為服務；最后，數字城市的參與主體較為單一，主要是政府機構，民眾、市場參與程度還較為欠缺。

2）探索試點階段（2010-2015 年）

2010 年，物聯網、移動互聯技術應用加速，智慧城市的概念已經得到國內的認可，并引發了國內智慧城市建設的浪潮。2011 年開始，我國從各主管部委到行業、省市，多點、多層次的智慧城市規劃紛紛出臺。這些規劃從宏觀政策引導、應用行業指南、扶持資金支持等多個層面形成了對智慧城市發展的強大政策推動力，為我國智慧城市發展創造了良好的環境。

進入 2012 年下半年，在住建部的推動下，智慧城市試點示范工作正式啟動。2013 年 1 月住建部公布了第一批試點城市名單（90 個市、區縣、鄉鎮），配套了包括國開行、商業銀行在內的 4400 億授信額度。2013 年 8 月，住房和城鄉建設部再度確定 103 個城市為 2013 年度國家智慧城市試點，加上其他如科技部、發改委、工信部等部委的“智慧城市類”試點，截至 2015 年末共規劃了 686 個試點城市。其中，國家發改委的參與，對智慧城市投融資和項目申報都起到了極大的推動作用。

通過這一輪的試點工作，我國正式從數字城市轉入到智慧城市階段，國民對智慧城市的接受程度大幅提升。相比數字城市，智慧城市在數據處理、應用、決策支持、互聯互通等方面都取得了明顯的進步。通過試點，智慧城市解決方案在數據采集和傳輸的技術和資源基礎上，依托物聯網、云計算、大數據、空間地理信息集成等新一代信息技術，實現數據的互聯互通和共享，實現城市規劃、建設、管理和服務的智慧化。

但在這個階段，智慧城市發展也面臨著較多困境：A.頂層規劃和布局存在不足；B.重投入輕應用，在實施過程中以信息基礎設施建設為主，城市管理和民生項目實際落地的很少；C.條塊分割明顯，信息共享未能實現；D.對政府需求理解不深，后續操作性不高。

3）體系創新階段（2016 年-至今）

為解決此前智慧城市在發展過程中存在的條塊割裂、信息共享困難等諸多問題，2015 年 12 月，我國網信辦、國家互聯網信息辦提出了“新型智慧城市”概念，并推動在深圳、福州和嘉興市三地進行先行試點。2016 年 3 月，在我國印發的《國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要》中，明確提出“以基礎設施智能化、公共服務便利化、社會治理精細化為重點，充分運用現代信息技術和大數據，建設一批新型示范性智慧城市”。2016 年 12月，我國正式發布《“十三五”國家信息化規劃》，明確了新型智慧城市建設的行動目標：“到 2018 年，分級分類建設 100 個新型示范性智慧城市；到2020 年，新型智慧城市建設取得卓著成效”。

2017 年 10 月，我國提出“建設網絡強國、數字中國、智慧社會，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合”。智慧社會對新型智慧城市的建設提出了更高的要求，不僅要滿足在技術和應用上創新和實用的要求，還要滿足以人為本、協調融合、共建共享、數據驅動、統籌管理和安全可控等內在要求。相較于傳統智慧城市，新型智慧城市在新技術、新模式上具備以下新特點：

A、新技術全面提升智慧城市供給能力

首先，移動物聯網技術正在增強智慧城市的泛在感知能力，尤其是窄帶物聯網（NB-IoT）、增強型機器通信技術（eMTC）、5G 技術將為城市未來管理效率的提升、數據的智能化獲取甚至是整個通信基礎設施能力的改善創造條件。其次，區塊鏈技術在數字貨幣領域的成功應用，將有助于新型智慧城市信任體系的建設，實現線上線下、虛擬空間和現實空間的融合發展。最后，人工智能技術也在向新型智慧城市的各個領域滲透。目前，城市大腦、智慧醫療、智慧交通等領域都在廣泛應用人工智能技術。

B、新設施正在全面增強新型智慧城市的服務能力

一方面，我國正在打造安全、泛在、高速的空天海地一體的通信網絡體系，智慧城市網絡基礎設施也在從之前的地基網絡向立體化網絡轉變，同時基于該網絡的大數據平臺也正在搭建。另一方面，城市基礎設施的智能化水平也在提升，通過傳感、無線技術增強了城市建筑、橋梁、道路、燈桿等基礎設施“被感知”的程度。

C、新模式凸顯新型智慧城市的共建共治共享

新型智慧城市打破了傳統的智慧城市政府主導的發展模式，創新多種合作模式。相比傳統智慧城市，新型智慧城市在建設過程中，企業的參與程度明顯提升，通過構建生態的形式進入智慧城市建設的企業越來越多。政企協同的模式（如 PPP 模式等）正在創新，目前主要鼓勵進入智慧醫療、文化、教育、一卡通等領域，未來還需要對社會資本的盈利模式進行探索，通過開放開發和眾包等創新模式讓市民或者社會資本全面參與到新型智慧城市建設中來。

3、國土空間治理及數字社會治理行業發展趨勢

資料來源：普華有策

（1）新型城鎮化為行業帶來廣闊發展空間

根據國家統計局數據，我國人口城鎮化率已由 1978 年的 17.92%增長至2021 年的 64.72%，但自 2011 年突破 50%以后，其增速也逐漸降低。一方面，按照城鎮化的一般規律，我國已經進入從關注城鎮化發展速度到更加注重城鎮化發展質量的階段，在社會經濟大環境的變化之下，增量轉到存量、經濟轉到人本、外向轉到內生、速度轉到質量將會成為下一階段城鎮化的主流，對城市空間的資源配置、設施規劃、生態建設，對鄉村閑置土地的盤活利用、重新規劃及整治整改均提出了新的要求，從而在需求側為我國國土空間治理行業整體帶來了較為廣闊的市場發展空間。另一方面，城鎮化的進程對城市經濟、資源利用、生活質量、時間成本以及可持續發展等多方面帶來不同程度的影響，隨著城鎮化以及城鎮人口不斷增加，城市管理者面臨著資源、環境等方面日益嚴峻的挑戰，為提升城市精細化、智能化管理的水平，數字社會治理行業需求旺盛。

（2）地理信息產業發展前景廣闊

地理信息產業經過幾十年的長足發展，已逐步演變成以測繪技術、信息技術、計算機技術、互聯網技術等相結合產生的綜合性產業?，F代地理信息產業已形成從測繪設備到應用系統的完整產業體系，包括上游的設備制造業（包括測繪設備、人造衛星），中游的數據及軟件業（包括測繪服務以及 GIS 軟件行業）以及下游的系統和應用業（包括政用市場、商用市場和民用市場，政用市場包括城市規劃、國土資源規劃和監測、城市管理、能源及通訊、環境保護、災害預警、疫情防控等）。國土空間與數字社會治理業務主要位于地理信息產業的中下游。

根據《中國地理信息產業發展報告（2021）》，2020 年我國地理信息產業總產值為 6,890 億元，較 2019 年增長 6.4%，“十三五期間（2016-2020 年）”我國地理信息產業總產值復合年均增長率為 13.9%，保持了較快的增長速度。在單位數量和從業人員數量方面，2018 年末、2019 年末、2020 年末，地理信息產業從業單位數量分別為 9.9 萬家、11.7 萬家和 13.8 萬家，增長率分別為 17.8%和18.5%；2020 年末主營業務為地理信息的上市掛牌企業共計 192 家，2020 年營收總額達 1,215.5 億元，同比增長 5.4%；2020 年末，地理信息產業從業人員數量達到 336.6 萬人，較 2019 年末增長 18.1%。未來，伴隨著云計算、物聯網、大數據、人工智能、5G 等新一代信息技術應用的不斷深化，新一代信息技術與地理信息技術的融合日趨緊密，我國地理信息產業也將日趨進步。

（3）政府及社會資本對國土空間治理和數字社會治理的投資規模持續增長

政府財政投入的加大推動了我國國土空間治理行業的發展，隨著生態文明體制改革的不斷深入，為優化國土空間布局、推進區域協調發展、促進綠色發展以及人與自然和諧共生、提升國土空間治理現代化水平，國家出臺了多項政策，對國土空間治理行業的需求加大。根據財政部數據顯示，我國全國公共財政支出中國土資源氣象等事務子項支出金額已從 2010 年的 1,330.39 億元增加到2020 年的 2,333.94 億元，總體上保持增長趨勢。

數字社會治理技術的應用可以使城市因人口過快增長所面臨的各種壓力得到有效緩解，并對城市智慧決策、精細管理、快速響應及居民勞動就業、生活質量和健康水平均做出積極貢獻。近年來，我國一直將智慧城市以及新型智慧城市作為城市經濟社會可持續發展的重點任務進行推進，在政策及發展規劃方面都給予了相關扶持。在國家“智慧社會”、“數字強國”的戰略引導及政府和社會資本的進一步進入下，我國智慧城市相關領域的建設投資規模預計將保持較快增長水平。

（4）治理能力現代化要求促進行業需求快速增長

我國指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！蛾P于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，推進國家治理能力現代化建設要堅持和完善共建共享共治的社會治理制度、堅持和完善生態文明制度體系。貫徹落實建設網絡強國、數字中國、智慧社會的戰略決策，各地政府不斷強化頂層設計、統籌協調、整體推進和督促落實空間治理相關要求，不斷推進空間治理能力現代化。堅持技術創新和制度創新雙輪驅動，以數字經濟引領現代產業體系建設，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。以數字化手段推進政府治理全方位、系統性、重塑性變革，構建整體高效的政府運行體系、優質便捷的普惠服務體系、公平公正的執法監管體系、全域智慧的協同治理體系，加快打造“整體智治、唯實惟先”的現代政府，是空間治理的相關要求，也極大地推動了行業的快速發展。

《“十四五”國家信息化規劃》提出了建設數字中國的總目標，《“十四五”數字經濟發展規劃》提出“加強數字基礎設施建設，完善數字經濟治理體系，協同推進數字產業化和產業數字化，賦能傳統產業轉型升級，培育新產業新業態新模式，不斷做強做優做大我國數字經濟，為構建數字中國提供有力支撐?！?/p>

數字中國建設的全面推進，促進了大數據、云計算、人工智能與地理信息技術的深度融合，以及在政府治理、社會治理、產業民生等方面的廣泛應用，推動了國土空間治理行業和數字社會治理行業的發展。新冠肺炎疫情期間，基于地理信息的社會治理產品對疫情監測分析預警、人口遷徙分布分析、交通監控、醫療資源儲備管理和綜合決策指揮等提供了有力支撐，也催生了大量新需求，包括應急管理、衛生防疫和社控等。

（5）新型信息技術的迭代升級助推行業蓬勃發展

新型信息技術的成熟以及應用領域的不斷擴大推動了傳統治理手段的升級，產生新的需求，從而助推國土空間治理及數字社會治理行業蓬勃發展。新型測繪技術等的發展，正推動國土空間規劃和自然資源行業由二維平面的空間管控為主向三維立體的空間管控轉變，對地觀測和定位技術為自然資源動態監測和感知提供了先進技術手段，北斗衛星定位與導航技術，基于衛星遙感、航空遙感、無人機、傾斜攝影、物聯傳感技術等現代遙感監測技術，使得大規模、高精度、低成本二三維數據的獲取更加便捷，三維地理實體建模技術的發展，可實現從物體表面與形狀的表達到內部結構的表達，實現新型三維數據（傾斜攝影、激光點云）與傳統數據（影像、矢量、地形數據、精細模型、地下管線）融合，三維場景的建模精度進一步提高。

數字孿生技術持續發展，理論建模、模擬仿真、軟硬件升級整體推進，大規模地形、建筑、道路等自動實體建模技術不斷發展，從城市到社區、園區、單體建筑、樓層、室內、設備等孿生場景構建技術不斷突破，城市管理正從傳統意義的治理逐漸轉向信息化治理，對城市更精細更科學的管理需求不斷呼喚新技術、新手段，并進一步反哺行業的快速發展。

4、行業競爭格局

（1）國土空間治理行業

國土空間治理行業的競爭格局較為分散，參與者眾多，且往往存在一定的地域優勢差異。國土空間治理行業內企業主要分為兩類，分別是國有國土空間治理企事業單位和民營國土空間治理企業。

國有國土空間治理企事業單位技術實力雄厚、綜合配套能力較強。由于歷史原因，我國國土空間治理行業直到上世紀末才逐漸市場化，之前主要是由各級國土資源局、住房與城鄉建設局、城鄉規劃局下屬事業單位承接行業內業務。

隨著國土空間治理行業的發展以及市場化改革，上述事業單位逐步改制成為承擔市場功能的公司制企業，憑借獨特的歷史優勢和長期的經營發展，在區域內具備較強的客戶粘性，在市場競爭中占有重要的地位。

民營國土空間治理企業是從我國國土空間治理行業逐漸市場化后發展起來的企業，具有管理制度靈活、服務意識較強等特點，發展較為迅速。隨著我國國土空間治理行業市場化程度的提高，民營國土空間治理企業數量快速增加，部分企業憑借自身的技術、資金優勢不斷對外拓展業務，通過設立分、子公司等模式在全國布局，已發展成為行業中的知名品牌，業務延伸至國土空間治理全產業鏈；而其它企業則主要專注于某一細分市場，積極尋求差異化發展。

近年來，隨著國家治理能力現代化建設的不斷深入，新一代信息技術在國土空間治理領域的應用愈加廣泛，一些軟件企業、互聯網企業也逐漸進入國土空間治理行業。面對上述企業的加入，部分傳統國土空間治理企業也順應行業發展趨勢，積極吸收信息技術人才、豐富信息技術手段，以深厚的業務經驗和客戶積累在行業競爭中建立起獨特的競爭優勢。

（2）數字社會治理行業

數字社會治理是一項非常龐大的系統工程，數字社會治理行業的市場潛力吸引了不同領域的企業參與其中，不同層級、應用領域的企業根據自身業務特點獲得差異化的競爭優勢。在感知終端層，包含地下、地面、空中等全空間的泛在感知設備，主要參與者是智能攝像頭、智能傳感器、可穿戴設備等硬件設備制造商。在通信網絡層，主要是三大電信運營商及通信設備提供商。在平臺服務層，負責提供數據的計算與存儲以及相關的軟件環境，建立城市公共計算與存儲服務中心，互聯網企業、系統集成商、軟件開發企業均參與其中。在城市應用層，不同細分領域均有代表企業，這些企業通過行業深耕和垂直整合確立了細分領域的競爭優勢。

5、面臨的機遇

（1）國家產業政策支持行業發展

近年來，國家出臺了多項政策支持國土空間治理和數字社會治理行業發展，包括《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》、《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》、《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》、《自然資源部關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》、《自然資源部信息化建設總體方案》、《“十四五”國家信息化規劃》等。落實我國治理體系和治理能力現代化建設，以及綠色智慧生態文明建設、國家雙碳目標踐行，推動了國土空間治理數字化、信息化和智慧化。國家數字化產業發展規劃與自然資源數字化、城市高質量發展及數字城鄉建設等產業政策直接推動國土空間治理及數字社會治理行業的繁榮發展。

（2）行業融合發展有利于公司競爭優勢的發揮

2018 年，自然資源部的組建，標志著國土空間治理從“九龍治水”的分散管理走向全域全要素（山水林田湖草沙），國土空間治理行業進入融合發展階段，努力實現“統一調查評價、統一確權登記、統一用途管制、統一監管信息平臺和統一整治修復”的自然資源管理機制，解決條塊分割、各自為政、職責不清的管理問題，全面提升自然資源保護、利用和管理水平。在國土空間治理行業深度融合的背景下，具備全流程服務能力的企業的競爭力將日趨明顯。

數字社會治理行業是一個綜合性較高的行業，圍繞提高治理的數字化和智慧化治理水平提供從總體設計、數據采集建模及治理、軟件研發、物聯感知設施建設、指揮中心建設及運行維護等于一體的綜合解決方案，對行業內企業的技術研發、項目管理均提出了新的要求。一方面，智慧城市建設運營將地理信息與軟件開發、物聯網、大數據等技術相結合，并針對客戶具體治理需求提出個性化的解決方案，這對企業的綜合性技術開發能力提出更高的要求；另一方面，智慧城市的建設涉及領域較廣，包括智慧安防、智慧水務、智慧環保、智慧教育、智慧政務、智慧交通等，需要企業具備更強的內部、外部組織統籌管理能力，以確保項目的順利實施。因此，具備多元技術背景和組織管理能力的綜合型企業能夠把握行業發展機遇，實現快速發展。

（3）新技術引領行業進入新的發展階段

新一代互聯網、移動互聯網、物聯網、三維技術、大數據、云計算、時空技術、人工智能等新技術與地理信息技術的不斷融合，為國土空間治理和數字社會治理行業的持續發展提供了有力支撐。通過加大高新技術的集成應用，推動產品創新、服務創新，不斷釋放產業發展活力，推動產業跨越發展。在新技術引領行業不斷發展的過程中，能夠較快搭建業務技術團隊、掌握技術運用的公司可以抓住行業發展機遇，在行業競爭中取得優勢地位。

6、面臨的挑戰

（1）高級人才培養和供給不足

本行業屬于智力密集型、技術密集型的服務行業，人才對于行業內的企業至關重要。目前，我國注冊規劃師、注冊測繪師等行業內高端專業人才仍處于較為稀缺狀態。此外，隨著我國國土空間及社會治理朝著定量化、信息化、系統化方向發展，行業內擁有新一代信息技術復合專業背景的人才更加稀少。高端人才的培養和供給不能滿足行業的快速發展需要已成為了行業發展過程中亟需解決的重要課題。

（2）全國范圍內的市場化競爭有待加強

由于歷史原因，在國土空間治理相關行業仍存在一定程度的地方保護和市場分割，由于本地企業對當地經濟文化特點更加熟悉、對相關基礎資料和信息掌握更加詳細、與政府部門和企事業單位客戶的服務關系更加密切，阻礙了行業企業在全國范圍內的市場化競爭。

更多行業資料請參考普華有策咨詢《2022-2028年國土空間治理及數字社會治理行業市場調查及前景預測報告》，同時普華有策咨詢還提供產業研究報告、產業鏈咨詢、項目可行性報告、十四五規劃、BP商業計劃書、產業圖譜、產業規劃、藍白皮書、IPO募投可研、IPO工作底稿咨詢等服務。

目錄

第1章 國土空間治理及數字社會治理行業發展綜述

1.1 國土空間治理及數字社會治理行業基本概念

1.1.1 行業相關定義與概念

1.1.2 行業概況及發展歷程

1.1.3 國土空間治理及數字社會治理行業的特點

1.2 國土空間治理及數字社會治理行業產業鏈分析

1.2.1 國土空間治理及數字社會治理產業鏈

1.2.2 行業產業鏈參與方分析

1.3 國土空間治理及數字社會治理行業發展環境分析

1.3.1 行業政策環境分析

（1）行業主管部門及市場監管體制

（2）行業相關政策匯總

（3）行業相關標準

（4）行業資質管理及特別說明

（5）行業法規、產業政策變化對行業的影響

1）數字中國政策助推行業蓬勃發展

2）生態文明及美麗中國建設為行業帶來廣闊的市場空間

1.3.2 行業經濟環境分析

1.3.3 行業社會環境分析

1.3.4 行業技術環境分析

第2章 國土空間治理及數字社會治理行業發展情況分析

2.1 國土空間治理及數字社會治理行業發展現狀分析

2.1.1 行業用戶規模分析

2.1.2 行業市場規模分析

2.1.3 行業商業模式分析

2.2 國土空間治理及數字社會治理行業市場競爭分析

2.2.1 行業市場競爭特點分析

2.2.2 行業市場競爭格局分析

2.2.3 行業市場競爭熱點分析

2.3 國土空間治理及數字社會治理行業用戶需求分析

2.3.1 行業不同用戶群體痛點分析

2.3.2 行業不同產品用戶體驗分析

2.3.3 行業不同產品可復制性分析

2.3.4 行業不同產品用戶獲取成本

2.3.5 行業不同產品單個用戶價值

2.4 國土空間治理及數字社會治理行業投資并購分析

第3章 國際國土空間治理及數字社會治理企業經驗借鑒

3.1 A公司

3.1.1 企業主要發展概況

3.1.2 企業商業模式分析

3.1.3 企業發展歷程分析

3.2 B公司

3.2.1 企業主要發展概況

3.2.2 企業商業模式分析

3.2.3 企業發展歷程分析

3.3 C公司

3.3.1 企業主要發展概況

3.3.2 企業商業模式分析

3.3.3 企業發展歷程分析

第4章 中國國土空間治理及數字社會治理企業業務分析

4.1 中國國土空間治理及數字社會治理企業整體概覽

4.2 中國純國土空間治理及數字社會治理企業國土空間治理及數字社會治理業務分析

4.2.1 A公司

（1）企業概況與發展背景

（2）企業經營情況分析

（3）企業國土空間治理及數字社會治理業務分析

（4）企業核心競爭力分析

（5）企業國土空間治理及數字社會治理業務規劃

4.2.2 B公司

（1）企業概況與發展背景

（2）企業經營情況分析

（3）企業國土空間治理及數字社會治理業務分析

（4）企業核心競爭力分析

（5）企業國土空間治理及數字社會治理業務規劃

4.2.3 C公司

（1）企業概況與發展背景

（2）企業經營情況分析

（3）企業國土空間治理及數字社會治理業務分析

（4）企業核心競爭力分析

（5）企業國土空間治理及數字社會治理業務規劃

4.3.4 A公司

（1）企業概況與發展背景

（2）企業主要經營業績分析

（3）企業國土空間治理及數字社會治理業務分析

（4）企業核心競爭力分析

（5）企業國土空間治理及數字社會治理業務規劃

4.3.5 B公司

（1）企業概況與發展背景

（2）企業主要經營業績分析

（3）企業國土空間治理及數字社會治理業務分析

（4）企業核心競爭力分析

（5）企業國土空間治理及數字社會治理業務規劃

4.3.6 B公司

（1）企業概況與發展背景

（2）企業主要經營業績分析

（3）企業國土空間治理及數字社會治理業務分析

（4）企業核心競爭力分析

（5）企業國土空間治理及數字社會治理業務規劃

4.3.7 B公司

（1）企業概況與發展背景

（2）企業主要經營業績分析

（3）企業國土空間治理及數字社會治理業務分析

（4）企業核心競爭力分析

（5）企業國土空間治理及數字社會治理業務規劃

第5章 國土空間治理及數字社會治理行業發展前景及投資建議

5.1 行業市場規模預測分析

5.1.1 國土空間治理及數字社會治理市場規模預測分析

5.1.2 國土空間治理及數字社會治理細分市場規模預測分析

5.2 行業發展趨勢預測

5.3 國內國土空間治理及數字社會治理盈利模式分析

5.4 行業投資機會與對策建議

5.4.1 行業投資門檻分析

5.4.2 行業投資現狀分析

5.4.3 行業投資熱點分析

5.4.4 行業投資潛力分析

5.4.5 行業發展對策建議